Investimenti, norme e nuove tecnologie per le infrastrutture del futuro

Lo Studio 2013 dell’Osservatorio “I Costi del Non Fare” ha affrontato diversi temi: lo sviluppo delle opere nel biennio 2012-2013, i CNF delle reti a Banda Ultra Larga (BUL), le innovazioni tecnologiche al servizio delle infrastrutture, la protezione delle Infrastrutture Critiche (IC), le riforme normative necessarie al rilancio delle realizzazioni.

Dalle molteplici articolazioni del lavoro emergono alcuni messaggi chiave:

  1. La mancata realizzazione delle opere strategiche in Italia potrebbe generare quasi 900 miliardi di € di Costi del Non Fare. Nel solo biennio 2012-2013 il Paese ha già sostenuto 82 miliardi di € di costi economici, ambientali e sociali.
  2. Il Paese ha ancora un forte fabbisogno infrastrutturale, ma sempre meno di quantità (km di strade, MW di impianti, kton di termovalorizzazione, ecc.) e sempre più di qualità (ad es. razionalizzazione delle reti elettriche e di trasporto, NGN, innovazione tecnologica, gestione della mobilità e Smart City).
  3. Non sono state superate le evidenti difficoltà nella realizzazione delle opere, ancora oggi riconducibile a diversi motivi storici: criticità normative e autorizzative, difficoltà finanziarie, incapacità programmatorie, opposizione sociale e altre.
  4. I maggiori benefici non deriveranno solo dalle grandi infrastrutture ma anche, e forse soprattutto, dai progressi tecnologici e dal miglior utilizzo e protezione/conservazione dell’esistente.
  5. In una fase di risorse pubbliche scarse o vincolate, diventa assolutamente strategico attrarre nuove risorse finanziarie e saper utilizzare in modo ottimale le esistenti.

In estrema sintesi, nell’attuale contesto economico e competitivo tra nazioni e continenti, per rilanciare lo sviluppo del Paese è necessario focalizzarsi sugli investimenti infrastrutturali e tecnologici prioritari, in grado cioè di generare i maggiori ritorni economici, ambientali e sociali e quindi capaci di attrarre le risorse finanziarie private.

Sul tema delle priorità molto è già stato detto nei nostri studi degli scorsi anni. Preme ricordare solo due aspetti. In primo luogo, l’utilizzo di una rigorosa Analisi Costi Benefici (peraltro già resa obbligatoria dal DPCM 3 agosto 2012, ma finora disatteso) potrebbe aiutare il decisore politico/amministrativo a individuare in modo univoco le opere che generano i maggiori benefici sia economici che sociali e ad allocare in modo efficiente le risorse pubbliche scarse. In secondo luogo, occorre adottare un nuovo approccio nella definizione dei fabbisogni infrastrutturali del Paese, meno attenta agli aspetti quantitativi assoluti e più focalizzata sull’ottimizzazione dei sistemi infrastrutturali esistenti, attraverso l’individuazione di interventi di razionalizzazione e  upgrade tecnologico.

Tale ultima problematica non ha solo implicazioni metodologiche per gli studi sulle infrastrutture, ma impatta pesantemente anche sulle policy pubbliche. È ad evidenza di crescente importanza considerare esplicitamente gli interventi di efficientamento (razionalizzazione e de-infrastrutturazione) e di modernizzazione. Ad esempio per le ferrovie, non solo km di rete, ma anche adeguamenti di stazioni e banchine e miglioramenti tecnologici per la sicurezza dei passeggeri. Insomma, quel che rileva è la “qualità” del servizio offerto soprattutto in quei casi in cui la “quantità” delle infrastrutture appare relativamente adeguata. Accanto a ciò occorre correlare i fabbisogni infrastrutturali alle reali capacità finanziarie del Paese, verificando da un lato le disponibilità pubbliche, e dall’altro le potenzialità delle risorse private nazionali e internazionali.

Riguardo alle risorse pubbliche non c’è da farsi troppe illusioni. È, infatti, ampiamente noto che ormai da diversi anni, e probabilmente ancora per i prossimi due decenni, la capacità di spesa del settore pubblico sarà fortemente ridotta e vincolata dal Patto di Stabilità per l’alto debito dello Stato. Nel contempo, l’accesso al credito bancario si è contratto, in virtù di una politica sui rischi più conservativa, e risulta pure più oneroso. Insomma, è ormai del tutto pacifico che le pubbliche amministrazioni, ai vari livelli, dovranno passare da un ruolo “erogatorio” a un ruolo “promozionale” e di governance.

Meno pacifico è come questa evoluzione possa avvenire, fermo restando che la costruzione di modelli innovativi diventa ormai imprescindibile così come il rafforzamento delle competenze delle amministrazioni. Vanno cioè individuate strade alternative di finanziamento pensando a nuovi soggetti, a nuovi ruoli per i finanziatori tradizionali, a nuovi strumenti e modelli di finanziamento. Ciò richiede uno sforzo congiunto del sistema finanziario e del sistema politico-amministrativo per creare le condizioni ideali per attrarre i capitali privati nazionali e internazionali nel settore delle infrastrutture. Ciò significa, innanzitutto, costruire progetti di qualità per gli investitori e creare le condizioni ambientali di affidabilità nel medio-lungo termine.

I nuovi soggetti finanziatori

Nel panorama internazionale, già da alcuni anni hanno cominciato a investire direttamente in infrastrutture operatori come le compagnie di assicurazioni, i fondi pensione e le casse previdenziali. Tali soggetti, con obiettivi di rendimento non aggressivi e una prospettiva di lungo termine, hanno nelle grandi opere un asset class ideale che garantisce cash flow stabili e duraturi, bassa volatilità, protezione dall’inflazione. In Italia tali soggetti, per motivi sia normativi che culturali – ma anche per una percezione di elevata rischiosità dell’investimento infrastrutturale – tendono ad investire gli ingenti fondi di cui dispongono quasi esclusivamente in debito pubblico e in fondi immobiliari. Anche per questi operatori occorre creare le condizioni normative che rendano più sicuri gli investimenti e stabili i rendimenti, rimuovere i vincoli all’operatività in infrastrutture dei nuovi soggetti (regolamenti IVASS e COVIP, regole di Basilea III, ecc) e sviluppare strumenti di garanzia da parte degli investitori istituzionali (CDP, SACE, ecc.).

I nuovi modelli di finanziamento

La capacità di attrarre capitali privati si fonda anche sullo sviluppo di strumenti di Partenariato Pubblico Privato (PPP). Guardando alle esperienze estere, Francia e Inghilterra in particolare, è possibile ben comprendere i vincoli da rimuovere per lo sviluppo del PPP in Italia. Ad esempio, occorre creare forme contrattuali standardizzate e ottimizzate, in grado di allocare in maniera equilibrata i rischi tra pubblico e privato; mantenere un flusso costante di progetti in modo da creare un mercato del PPP stabile nel lungo periodo; definire in modo chiaro la separazione dei ruoli tra pubblico e privato nelle forme di PPP ove il pubblico deve regolare mentre il privato deve investire, costruire e gestire le opere; garantire la certezza dei fondi pubblici nei tempi ed in linea con i piani contrattuali previsti.

I nuovi strumenti

Sul lato degli strumenti è positiva l’introduzione nel nostro ordinamento dei Project Bond. Occorre tuttavia creare le condizioni per una loro piena adozione. Alcuni provvedimenti sono stati adottati, come l’eliminazione al tetto di emissione delle obbligazioni, l’eliminazione della soglia massima di deduzione degli interessi passivi, la forte riduzione dei costi del pacchetto di garanzie e delle imposte e l’equiparazione della tassazione dei project bond a quella dei titoli di stato. E’ necessario, tuttavia, agire sul lato della domanda ampliando la gamma di soggetti che investono in questi strumenti – e in particolare assicurazioni, fondi pensione e casse previdenziali – rimuovendo i vincoli statutari e normativi e agevolandone l’operatività.

I fondi europei

Infine, un cenno alle risorse messe a disposizione dall’Unione Europea. È paradossale che l’Italia sia riuscita a spendere appena il 40% dei fondi strutturali messi a disposizione dalla UE nel periodo 2007-2013. Ciò a causa della incapacità programmatoria del sistema politico-amministrativo che non è riuscito a elaborare progetti adeguati per il loro stanziamento. Nel prossimo settennato 2014-2020 si prevede l’erogazione di numerosi fondi infrastrutturali in favore dei Paesi membri, ad esempio Horizon 2020, Connecting Europe Facility, Fondi strutturali (FESR, FSE), fondi e strumenti BEI (Elena, Jessica), ed è di fondamentale importanza garantire il loro pieno utilizzo.

Conclusioni

In conclusione, per un rilancio significativo dello sviluppo infrastrutturale del Paese e per creare le condizioni ideali per gli investimenti dei soggetti privati, riteniamo si debba puntare con decisione sui seguenti aspetti di Policy:

1)      Inserire le scelte infrastrutturali in un’ottica di strategia complessiva del Paese, avendo ben presente gli obiettivi politici ed economici di lungo periodo.

2)      Selezionare le priorità realizzative attraverso criteri e metodiche razionali (a.e. Cost Benefit Analysis) elaborate da soggetti competenti.

3)      Sviluppare confronti intersettoriali per una efficiente allocazione delle risorse.

4)      Progettare le opere con sobrietà evitando l’overdesign, contenendo tempi e costi di realizzazione e ottimizzando i costi di gestione durante la vita dell’infrastruttura.

5)      Razionalizzare i processi di autorizzazione e realizzazione definendo iter standardizzati e chiaramente strutturati che non lascino spazio alla reiterazione delle decisioni.

6)      Privilegiare le soluzioni tecnologiche più avanzate idonee ad un più efficiente utilizzo dell’esistente.

7)      Investire in protezione e sicurezza per garantire la continuità e la qualità dei servizi erogati.

8)      Avviare un forte processo di de-infrastrutturazione razionalizzando i sistemi esistenti e restituendo spazi al territorio.

9)      Aumentare il consenso delle popolazioni sulle opere utili alla collettività, sviluppando strumenti di maggior coinvolgimento nei processi decisionali.

10)   Favorire lo sviluppo del PPP come sistema stabile e continuativo di realizzazione, gestione e finanziamento delle infrastrutture.

11)   Adottare sistemi di governance pubblica con soggetti competenti in grado di elaborare e proporre modelli e soluzioni innovative anche ai fini della finanziabilità.

 

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